Положение о толковании отдельных положений
Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 22 апреля 1996 г. N 10-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 107 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Государственной Думы о толковании ряда положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, запрос Президента Российской Федерации о толковании части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а также запрос Совета Федерации о толковании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, связанных с понятием «принятый федеральный закон», с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке».
В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
1. Позиция Государственной Думы, обратившейся с просьбой дать толкование используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия «принятый федеральный закон» и, соответственно, разъяснить, какая из палат Федерального Собрания направляет Президенту Российской Федерации принятый федеральный закон, заключается в следующем: именно Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации федеральные законы, принятые ею и не рассмотренные Советом Федерации в четырнадцатидневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации); Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Эта позиция отражена в статьях 116 и 122 Регламента Государственной Думы. Государственная Дума ставит также вопрос о том, могут ли случаи возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации повторного рассмотрения закона Государственной Думой.
Президент Российской Федерации полагает, что понятие «принятый федеральный закон» включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, принятие закона Государственной Думой. Позиция Президента Российской Федерации изложена в его запросе в Конституционный Суд Российской Федерации и в письме на имя председателя Государственной Думы от 24 мая 1995 года, в котором, кроме того, утверждается, что принятые федеральные законы могут направляться Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования только Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, т.е. если при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации при повторном голосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
По мнению Совета Федерации, положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке», означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, а процедура повторного рассмотрения закона должна соответствовать процедуре, определенной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации.
3. Смысл используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия «принятый федеральный закон» раскрывается в системной связи с нормами статей 94, 105, 106 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации предусматривается также, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации (часть 3 статьи 107). При этом «принятым федеральным законом» считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания.
Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.
Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием «принятый федеральный закон» охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации случае, а также законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
4. В связи с толкованием понятия «принятый федеральный закон» возникает вопрос, на ком из участников законодательного процесса лежит конституционная обязанность направить такой закон Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Логика законодательного процесса, представляющего собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, предполагают, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона, как это истолковано в пункте 3 мотивировочной части настоящего Постановления.
Завершение данного этапа передачей Советом Федерации одобренного им закона в Государственную Думу, в том числе для направления Президенту Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. По смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации именно на Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации и не порождает предусмотренные ею юридические последствия.
Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской федерации), такой закон считается «принятым федеральным законом», и именно Государственная Дума во исполнение части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
При этом Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.
5. Государственная Дума просит дать толкование положению части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации.
Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.
Согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом вето в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении указанного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия.
6. Совет Федерации просит дать толкование содержащегося в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации положения об «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет вето, то сформулированные Президентом Российской Федерации замечания к закону могут быть рассмотрены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции Российской Федерации.
При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, в ранее принятой редакции он передается в Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного статьей 105 Конституции Российской Федерации. Закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если вето Президента Российской Федерации не было преодолено путем голосования. Если Совет Федерации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах четырнадцатидневного срока, то на процедуру такого рассмотрения распространяется Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации. Кроме того, для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента Российской Федерации подписать одобренный обеими палатами закон и определен иной срок его подписания.
Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента Российской Федерации не распространяются положения частей 2, 4 и 5 статьи 105, части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации для этого установлены иные, специальные, правила.
Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом Российской Федерации закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации.
7. В силу части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его.
Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (пункт «д» статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации в связи с толкованием отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации постановил:
1. Под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:
законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет Государственная Дума.
3. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.
Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
4. Положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1207), а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
5. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным. Оно не имеет обратной силы.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»
Именем Российской Федерации
ГАРАНТ:
См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. N 16-П, Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. N 15-О, Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. N 31-О
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 105 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Законодательного Собрания Республики Карелия о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и запрос Государственного Совета Республики Коми о толковании пункта «б» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим запросам в одном производстве.
1. В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия указывается, что в результате неопределенности в понимании компетенции судов, установленной статьями 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, в правоприменительной практике имеют место случаи признания нормативных актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» части 2 и в части 4 статьи 125, неконституционными иными помимо Конституционного Суда Российской Федерации судами. По мнению же заявителя, проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Аналогичная позиция изложена в запросе Государственного Совета Республики Коми.
Исходя из этого, предметом толкования в данном деле являются положения статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которым Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность названных в пунктах «а» и «б» части 2 и в части 4 данной статьи нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают юридическую силу (часть 6 статьи 125), в соотношении с положениями статей 126 и 127 Конституции Российской Федерации, которые закрепляют полномочия Верховного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и тем самым определяют в общем виде компетенцию соответственно судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В связи с этим надлежит выявить, вытекает ли из подлежащих толкованию положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность указанных нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу. Таким образом, рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами.
При этом, как следует из статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, оценивая не только буквальный смысл подлежащих толкованию конституционных положений, но и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе норм Конституции Российской Федерации.
2. Основополагающее значение для настоящего толкования имеют положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие высшую юридическую силу конституционных норм, непосредственное действие Конституции Российской Федерации (статья 15), в том числе в области прав и свобод, обеспечиваемых правосудием (статья 18), в котором реализуется их судебная защита (статья 46). Из указанных конституционных норм вытекает, что требование о непосредственном применении Конституции Российской Федерации обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой.
Это вытекает также из общего принципа правосудия, согласно которому надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека), что подразумевает закрепление в Конституции и принятом в соответствии с нею законе правомочий различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции Российской Федерации и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции. Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом устанавливаться не может.
3. В статьях 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации последовательно развивается логика ее статьи 118, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Именно исходя из того, что конституционное судопроизводство в соответствии со статьей 125 возложено на Конституционный Суд Российской Федерации, в статьях 126 и 127 определено, что к полномочиям других судов отнесено судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам и по разрешению экономических споров.
Перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку статьи 126 и 127 допускают рассмотрение ими и иных, не названных в этих конституционных нормах категорий дел, что связано с возможностью введения (на основании статьи 128 Конституции Российской Федерации) новых судебных процедур, не нашедших закрепления в действующей Конституции Российской Федерации. Однако это ни в коей мере не предполагает осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами проверки конституционности нормативных актов, перечисленных в статье 125 Конституции Российской Федерации, поскольку она прямо возлагает данную функцию на Конституционный Суд Российской Федерации.
4. Правомочием по проверке конституционности указанных нормативных актов наделен только Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как соответствующие нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации). Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы.
В силу изложенного согласно Конституции Российской Федерации решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не признаются адекватным средством для лишения нормативных актов, названных в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4), юридической силы в связи с их неконституционностью.
5. Отсутствие у судов общей юрисдикции и арбитражных судов правомочия признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействующими прямо вытекает и из части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, которая относит Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации к субъектам обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке (вне связи с рассмотрением конкретного дела, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля) конституционности нормативных актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» части 2 данной статьи. Кроме того, согласно ее части 4 Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Именно поэтому обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела приходит к выводу о неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации и применение которого должно быть исключено в соответствии с пунктом 2 ее Заключительных и переходных положений.
Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции Российской Федерации и тем самым препятствует реализации ее положений, то для обеспечения непосредственного действия Конституции Российской Федерации во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном статьей 125 Конституции Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.
Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со статьями 126 и 127 Конституции Российской Федерации дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Последние не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения непосредственного применения Конституции Российской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также федеральным конституционным законом.
6. Статья 125 Конституции Российской Федерации, определяя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать, руководствуясь статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм. При этом, однако, суд может не применить федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, но не вправе признавать их недействующими.
Из статьи 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
7. Конституционное закрепление исключительного полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации, не затрагивает положение ее статьи 120 (часть 2), согласно которому другие суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимают решение в соответствии с законом. Однако при этом отвергнутый судом в конкретном деле акт не признается утратившим юридическую силу или недействующим.
Непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Однако признание недействующими названных в статье 125 Конституции Российской Федерации актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.
Осуществленная в статье 125 конституционная регламентация компетенции Конституционного Суда Российской Федерации указывает и на те общие требования, которым должно отвечать правовое регулирование принятия иными судами решений о признании перечисленных в ней актов недействующими. Им должны определяться предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам, в том числе в соответствии с требованием статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, по смыслу которой прекращение действия любых нормативных положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, невозможно без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.
2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.
3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.
Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом при условии закрепления в нем видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, правил о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъектов, управомоченных обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать перечисленные в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации акты незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу.
4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд Российской Федерации
Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука
по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127
Конституции Российской Федерации
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации нет четкого ответа на вопрос, какие суды в настоящее время могут проверять на соответствие Конституции Российской Федерации и, следовательно, признавать недействующими и теряющими свою юридическую силу следующие виды нормативных актов:
— федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства Российской Федерации (нормативные акты федеральных министерств и ведомств и др.);
— нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения, строго определенного федеральными законами в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см. пункт 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года);
— нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения в порядке нормоконтроля.
Конституционный Суд Российской Федерации вопреки запросам Законодательного Собрания Республики Карелия и Государственного Совета Республики Коми расширил предмет толкования содержания статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, включив в него решение вопроса о проверке законности подзаконных актов.
Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, то есть на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме конституции, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Такую проверку суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (см. пункт 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»), но и в порядке нормоконтроля.
Исходным при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также на соответствие подзаконных актов актам большей юридической силы в порядке нормоконтроля должны быть конституционные положения о праве граждан на судебную защиту (статьи 18, 45, 46 Конституции Российской Федерации). Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации).
Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Г.А.Гаджиева по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126
и 127 Конституции Российской Федерации
Будучи не согласным с рядом выводов и положений, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, заявляю о своем особом мнении.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъяснялось, что суды, исходя из положений ч.4 ст.125 Конституции Российской Федерации, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд.
Исходя из общеправового принципа «никто не может быть судьей в собственном деле», в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что недопустимо ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции, если спор касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности. Поскольку возник спор между Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и конституционным Судом Российской Федерации по вопросу о том, обязан ли суд общей юрисдикции или арбитражный суд обращаться с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, или он может обратиться с таким запросом, то разрешение возникшего спора о подведомственности одним из участников этого спора, явно заинтересованным в его разрешении, является нарушением ст.93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и закрепленного в нем общеправового принципа «никто не может быть судьей в собственном деле».
2. Существуют определенные общепринятые правила толкования конституционных положений. Одно из них состоит в том, что конституционная норма должна истолковываться наиболее всеобъемлющим образом, так чтобы результатом толкования была максимальная защита прав граждан. Такое правило толкования может быть выведено из смысла конституционных норм, содержащихся в статьях 2 и 8 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и в том числе проверяет законы субъектов Российской Федерации, причем все законы, а не только изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как указано в пункте 1 Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г.
Статья 125 Конституции Российской Федерации, определяющая полномочия Конституционного Суда, содержит несомненную логику. Между пятью судебными процедурами рассмотрения дел Конституционным Судом, предусмотренными в частях 2-5 ст.125 Конституции России, существует очевидная взаимосвязь, поскольку они дополняют друг друга. Запросы органов государственной власти, перечисленных в части 2, о проверке конституционности конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации допустимы, если нормативный акт принят по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Но когда в Конституционный Суд поступают жалобы частных лиц, Конституция допускает расширение пределов конституционного контроля, давая возможность им оспаривать любые законы, изданные субъектами Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации не могут быть ограничены в обжаловании законов субъектов Российской Федерации, принятых в сфере ведения этих субъектов, толкованием статьи 125 Конституции, ибо такое толкование ограничивает право на судебную защиту (ст.46 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение конституционных прав возможно только путем принятия федерального закона, а не путем толкования, осуществляемого Конституционным Судом.
3. Результатом толкования статьи 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации.
Признание неконституционными и недействующими таких подзаконных актов суды не только вправе, но и обязаны осуществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционного положения о праве на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации).
В отличие от формулировки этого права в других конституциях, в которых, как правило, устанавливается право на судебную защиту в порядке, определяемом законом, в статье 46 Конституции Российской Федерации оговорка «в порядке, определяемом законом» отсутствует, что и дает право (и обязанность) судам проверять конституционность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства.
4. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».
Выводы судов (в особенности, высших судов) о противоречии нормы закона Конституции Российской Федерации не означает признание ее утратившей силу. Однако такие решения судов представляют собой появление судебного права, развитие которого крайне необходимо для российской правовой системы в целях преодоления позитивистских подходов.
Толкование дается в связи с тем, что в правоприменительной практике имеют место случаи признания нормативных актов, перечисленных в пунктах «а» и «б» ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 (законы, указы Президента, постановления Правительства, конституции субъектов РФ и т.д.), неконституционными иными судами помимо Конституционного Суда РФ. Предметом толкования являются положения ст. 125 Конституции РФ, согласно которым Конституционный Суд РФ проверяет конституционность названных в пунктах «а» и «б» ч. 2 и в ч. 4 данной статьи нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают юридическую силу, в соотношении с положениями ст.ст. 126 и 127 Конституции РФ, которые закрепляют полномочия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами. Конституционный Суд разъяснил, что полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ указанных в ст. 125 нормативных актов относится к компетенции только Конституционного Суда РФ. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. Ст.ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п.п. «а» и «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»
Текст Постановления опубликован в «Российской газете» от 30 июня 1998 г. N 121, в газете «Экономика и жизнь», июнь 1998 г., N 25, в газете «Финансовая Россия», июль 1998 г., N 23, в Собрании законодательства Российской Федерации от 22 июня 1998 г. N 25 ст. 3004, в Еженедельнике официальной информации «Курьер» от 10 июля 1998 г. N 22-23, в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», 1998 г., N 5